近日，国家能源局公布《天然气利用管理办法》，这是自2012年以来的再次修订。在国内天然气市场面临更多积极变化与诸多变革的背景下，《天然气利用管理办法》明确了多个提高天然气利用效率的项目规范，在新政策指导下，未来天然气利用水平将得到有效的提高，工业和气电板块对于天然气消费的拉动作用预计会逐渐凸显。
一、《天然气利用管理办法》（2024年第21号令）主要变化
6月19日，国家能源局公布了《天然气利用管理办法》（下称“管理办法”），宣布自2024年8月1日起施行。国家能源局早在2007年出台了《天然气利用政策》（发改能源〔2007〕2155号），并在2012年第一次修订，以中华人民共和国国家发展和改革委员会令的形式发布（2012年第15号令）。今年的修订是自2012年以来的再次修订，并将名称由《天然气利用政策》调整为《天然气利用管理办法》。
修订后《天然气利用管理办法》共16条，以“规范天然气利用，优化消费结构，提高利用效率，促进节约使用，保障能源安全”为目标，明确天然气利用总体原则、适用范围、管理部门及支持方向，进一步引导天然气市场规范有效发展。本次修订对比前次修订的主要变化如下表所示：
二、新版《天然气利用管理办法》发布背景分析
2012年以来，我国天然气市场的发展日新月异，供应保障能力不断提升，消费市场稳步增长、持续扩大，市场机制和价格机制不断完善。
从供应方面来看，伴随产量的稳步增长、LNG及PNG进口能力的提高，气源供应将愈加充裕。我国天然气产量基数依然较大，在增储上产、提效增产的政策基调下，持续承担着国内天然气资源保供压舱石的作用；PNG进口能力在中俄东线投产之后逐年增加，从2012年的550亿立方米/年提高至2024年的1050亿立方米/年，未来随着中亚D线、中俄西线等项目的投产，在2030年或达到1950亿立方米/年的输气能力；LNG进口能力自2012年以来早已翻了几番，目前大陆地区已经达到了1.4亿吨/年的水平，预计到2026年前后接收能力较23年还将翻一番，届时LNG进口量约可达到进口能力的一半，进口量增速整体表现出低于接收能力扩张的特点。
从消费市场来看，据卓创资讯统计数据，2012年以来我国天然气表观消费量，随着天然气市场的扩大基本呈现稳步增长态势，2024年预计表观消费总量可达4250亿立方米，约是2012年的2.9倍。未来在供应能力增加、低碳减碳政策推动下，天然气表观消费量还将逐年增加。
综合来看，在供应保障能力明显提升、天然气消费市场持续扩大的同时，国家管网接收站、输气管道等基础设施公平开放不断深化，海气陆气之间的竞争格局逐渐形成，储气库、接收站储罐、储备库等储气调峰能力获得增强，各主体之间的交易模式愈加灵活，管道天然气市场竞争格局已渐渐形成雏形，对城燃、工业、燃气电厂、化工等直供用户的竞争博弈也在加强。
天然气市场化进程取得较好进展的当下，基于天然气清洁能源、灵活高效的特性，可支撑与多种能源协同发展，在碳达峰乃至碳中和阶段可以持续发挥积极作用。因此，为推动天然气行业高质量发展，结合形势变化，国家能源局印发了《天然气利用管理办法》。
三、新版《天然气利用管理办法》对天然气市场的指导性意义及影响分析
在国内天然气市场面临更多积极变化与诸多变革的背景下，新版《天然气利用管理办法》的发布恰逢其时，将发挥承上启下的指导作用，引导天然气市场有序发展，推动市场寻找更多的突破口和破局点，从而为天然气市场的不断发展壮大奠定基础。
首先，申明了天然气在未来能源结构中的定位。新版中提出“促进天然气在新型能源体系建设中发挥积极作用”，取消了2012旧版中提出的“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”目标。二十大报告中提出要加快规划建设新型能源体系，非化石能源供给要提速，在推进低碳转型从而实现双碳目标的过程中，天然气未来的发展方向将是与新能源的协调、融合发展。
其次，供应仍是需求释放的前提。“管理办法”中要求坚持产供储销体系协同，而“气源已落实、气价可承受”、“气源落实”、“以气定改”等字眼在多个项目中被提及，由此可见，天然气的稳定供应仍然是我国天然气需求释放的重要前提。
再次，为下游领域扩大利用留出更多空间。“管理办法”中重新定义了允许类项目，由原来的明确各个项目类型，修改为除“优先类、限制类、禁止类之外”的项目“非禁即入”。未来随着上游供应的愈加充裕，以供定消的市场特点或将逐渐转为需求导向模式，因此扩大下游利用是发展天然气市场的必由之路。
最后，从下游各消费板块来看，工业和气电板块将在未来发挥更重要的提高天然气利用效率的作用。“管理办法”中对于居民、公服和取暖项目的指导意见基本不变；对于天然气化工仍然以限制发展为主，气制甲醇、合成氨、氮肥等项目或将不会继续新增甚至会出现一定收紧；未来放开和促进利用的板块集中在气电和工业领域。
气电方面来看，天然气调峰电站、热电联产、分布式能源等项目将得到优先级的发展，将煤炭基地基荷燃气发电项目从“禁止类”中调整至“限制类”，解除了这些地区对于燃气发电的绝对限制。天然气发电的碳排放仅为燃煤发电碳排放的50%左右，后期随着碳约束的加强，气电将更好的发挥低碳的优势，同时，燃气发电以其启停灵活的特性，面对具有不稳定性和间歇性的可再生能源，将更好的发挥与新能源互补的调峰作用，成为新能源未来实现规模化发展的重要支撑。除此之外，随着上游资源供应的竞争加剧，原有的上游供应商为了更好的消纳气源，需要延伸产业链条进入下游领域，其中城燃和气电方向无需涉足其他行业，是开拓下游领域较好的切入点，但城燃行业“圈地”基本结束，燃气发电领域遂成为最优发展方向，而且燃气发电用气量较大，可以更好的实现资源有效利用。
工业领域来看，“优先类”中的可中断工业用户不再限制其行业，鼓励更多领域的企业进入可削峰填谷的天然气利用队伍中，同时“允许类”中对于工业的态度转变为“非禁即入”，更为宽松的准入条件有助于扩大天然气在工业领域的利用范围。另外，在“允许类”中技术成熟项目中增加了“为炼油、化工企业加氢装置配套、为钢铁冷轧配套的天然气制氢项目”，根据卓创资讯关于工业细分领域天然气消费情况的监测数据，能源及钢铁领域的天然气用气需求，在诸多行业领域中占比位于前列，对于这些项目的引导既满足了炼化、钢铁企业对于加氢、制氢的刚性需求，也进一步鼓励了加大对于天然气的利用。
四、结语
在短期内，也就是2026-2027年之前，在国际在建LNG出口终端集中投产，以及国内LNG接收站接收和储存能力翻番之前，供应水平或仍将决定我国天然气消费的上限水平。2027年之后，随着全球液化项目大规模投产、我国接收站进口能力大幅增长，资源供应相对充足，未来天然气市场或逐渐形成供大于求的局面，市场也将迈入供应驱动需求、以供促消的阶段。在《天然气利用管理办法》的政策指导下，天然气利用水平将得到有效的提高，工业和气电板块对于天然气消费的拉动作用预计会逐渐凸显，在上游资源保障前提下，工业领域的用气需求增长或很快得以体现，而燃气发电的项目或在2025-2030年迎来黄金发展期，届时增量装机容量将进一步带动天然气消费量增长。
